Daniel turp

Communication présentée au Symposium du Centre Robarts d’études canadiennes de York University sur «Le renvoi sur la sécession du Québec :
ses incidences sur le projet de souveraineté du Québec»

Glendon College, Toronto

13 novembre 1998

Dans son avis consultatif du 20 août 1998 sur la souveraineté du Québec, la Cour suprême du Canada se prononce sur plusieurs aspects du processus d’accession du Québec à la souveraineté. Dans une perspective politique, l’un des éléments-clef de l’avis est sans contredit l’affirmation selon laquelle «un vote qui aboutirait à une majorité claire au Québec en faveur de la sécession, en réponse à une question claire, conférerait au projet de sécession une légitimité démocratique que tous les autres participants à la Confédération auraient l'obligation de reconnaître». (par. 150). Selon la Cour, une telle obligation de reconnaissance confère d’ailleurs, sous l’angle juridique, un droit «de chercher à réaliser la sécession» et «imposerait aux autres provinces et au gouvernement fédéral l'obligation de prendre en considération et de respecter cette expression de la volonté démocratique en engageant des négociations (...)» (par. 88).

Cette obligation de négocier, à laquelle la Cour suprême confère une valeur constitutionnelle et qu’elle considère comme impérative, acquiert de ce fait une importance primordiale dans le processus d’accession à la souveraineté. Elle permet dorénavant aux souverainistes de réfuter l’argument selon lequel le reste du Canada ne négociera pas avec le Québec à la suite d’un oui référendaire, comme l’ont fait les dirigeants fédéralistes comme Pierre Elliott Trudeau et Mike Harris au cours des campagnes référendaires québécoises de 1980 et 1995. Si l’usage qu’on peut faire au plan interne du nouvel argument juridique fourni aux souverainistes par la Cour suprême du Canada est évident, son usage à l’échelle internationale l’est tout autant étant donné les liens que la Cour établit entre l’obligation de négocier et la communauté internationale. Dans son avis du 20 août 1998, la Cour a internationalisé en définitive le processus d’accession du Québec à la souveraineté en invitant les autres États à agir non seulement comme témoins du processus d’accession du Québec à la souveraineté (I), mais aussi comme parties à ce processus (II).

La Cour suprême n’hésite pas à placer l’obligation de négocier dans le contexte international lorsqu’elle affirme que «l'adhésion des parties à l'obligation de négocier serait indirectement évaluée au plan international» (par. 103). Ce faisant, elle reconnaît que la conséquence d’un «Oui» référendaire, sous réserve qu’il soit exprimé par une majorité claire en réponse à une question claire, internationalise une question qui pourrait passer pour exclusivement interne.

Ainsi, la Cour suprême reconnaît non seulement le fait que que d’autres États pourraient s’intéresser, comme ils l’ont toujours fait, aux attitudes des gouvernements du Canada et du Québec dans ce contexte, mais considère qu’ils peuvent jouer un rôle concernant une obligation de négocier qui est une obligation constitutionnelle intérieure. Elle semble donc accorder à ces États un statut, qui est plus politique que juridique, mais elle leur confère néanmoins un rôle clef.

Il semble que cette internationalisation intervient d’abord pendant les négociations elles-mêmes dans la mesure où elle implique que les gouvernements étrangers peuvent évaluer, bien qu’indirectement, si le Québec et le reste du Canada se conduisent conformément à l’obligation de négocier. Cette conduite, déclare la Cour, «serait régie par les mêmes principes constitutionnels que ceux qui ont donné naissance à l'obligation de négocier: le fédéralisme, la démocratie, le constitutionnalisme et la primauté du droit, et la protection des minorités» (par. 90). Ainsi, la Cour suprême du Canada invite les gouvernements étrangers à évaluer la façon dont ces principes constitutionnels sont pris en compte pendant les négociations ainsi que les «intérêts du gouvernement fédéral, du Québec et des autres provinces, d'autres participants, ainsi que des droits de tous les Canadiens à l'intérieur et à l'extérieur du Québec» (par. 92).

Ces intérêts sont également liés aux «questions très diverses» (par. 96). qui seraient en jeu dans les négociations. Il semble que, selon la Cour, figureraient parmi ces questions le «haut niveau d'intégration des institutions économiques, politiques et sociales au Canada», «une économie nationale et une dette nationale», «la question des frontières», les «minorités linguistiques et culturelles, dont les peuples autochtones» (ibid.). La Cour suprême donne à entendre donc que les États membres de la communauté internationale évalueront directement tous les aspects de la négociation. Mais elle semble conférer un autre rôle encore plus névralgique aux États membres de la communauté internationale lorsqu’elle suggère qu’ils seraient parties au processus d’accession du Québec à la souveraineté.

Si la Cour suprême du Canada confère un rôle aux autres États souverains pendant les négociations, elle semble également penser qu’ils auront un rôle à jouer après les négociations. Elle rattache clairement la violation de l’obligation de négocier à la question de la reconnaissance internationale. Dans une déclaration d’une importance capitale, elle affirme :

Ainsi, un Québec qui aurait négocié dans le respect des principes et valeurs constitutionnels face à l'intransigeance injustifiée d'autres participants au niveau fédéral ou provincial aurait probablement plus de chances d'être reconnu qu'un Québec qui n'aurait pas lui-même agi conformément aux principes constitutionnels au cours du processus de négociation. -La légalité des actes des parties au processus de négociation selon le droit canadien ainsi que la légitimité qu'on leur reconnaît seraient l'une et l'autre des considérations importantes dans le processus de reconnaissance (par. 103)

L’importance que la Cour accorde à la reconnaissance ressort également de déclarations où il est question de la conduite des parties aux négociations. Elle affirme que «[l]e succès ultime d'une telle sécession dépendrait du contrôle effectif d'un territoire et de la reconnaissance par la communauté internationale» (par. 106) et ajoute :

Le succès ultime d'une telle sécession dépendrait de sa reconnaissance par la communauté internationale qui, pour décider d'accorder ou non cette reconnaissance, prendrait vraisemblablement en considération la légalité et la légitimité de la sécession eu égard, notamment, à la conduite du Québec et du Canada (par. 155)

La Cour semble dès lors accorder une grande importance à la reconnaissance dans le cadre et le processus juridiques qu’elle crée en réponse à la prétention du Québec à la souveraineté dans le contexte canadien. De ce point de vue, elle déclare que «(...) l'une des normes juridiques que les États peuvent invoquer pour décider de reconnaître ou non de nouveaux États est la légitimité du processus par lequel ceux-ci ont fait de facto sécession ou cherchent à le faire» (par. 143). Elle se hâte d’ajouter que «le processus de reconnaissance, auparavant considéré comme l'exercice d'un pouvoir souverain absolu, est maintenant assorti de normes juridiques» (ibid.) et cite à l’appui de cette position la Déclaration de la Communauté européenne sur les Lignes directrices sur la reconnaissance de nouveaux États en Europe orientale et en Union soviétique.

Ces déclarations de la Cour suprême du Canada révèlent clairement qu’elle considère les autres États membres comme des parties au processus d’accession du Québec à la souveraineté. La participation de tierces parties n’est manifestement pas considérée comme une violation de l’indépendance politique fdu Canada et la Cour ne condamne pas à l’avance toute reconnaissance de la souveraineté du Québec comme «prématurée». Tout au contraire, elle semble accepter l’idée que des gouvernements étrangers pourraient reconnaître le Québec si le Canada faisait preuve d’intransigeance pendant les négociations et ne respectait pas son obligation de négocier de bonne foi avec le Québec.

Conscient de l’importance accordée aux États étrangères dans le cadre de ce processus, le premier ministre du Québec, M. Lucien Bouchard, a souligné l’importance de ces opinions de la Cour suprême du Canada lorsqu’il a déclaré que la Cour suprême «envoyait un message clair à la communauté internationale en disant que si, après un oui référendaire, le Canada et les autres provinces se montraient intransigeants envers le Québec dans le processus de négociation, la reconnaissance du Québec serait plus facile à obtenir». Il a ajouté, en des termes qui rappellent la dernière campagne électorale, que la Cour donnait au Québec «une autre condition de réussite aux négociations».

À la lumière des nombreuses déclarations de la Cour concernant le rôle-clé que les États pourraient jouer dans le processus d’accession du Québec à la souveraineté, le souverainistes réitérent leur intention remplir leur obligation de négocier avec le reste du Canada. Ils ont l’intention de négocier de bonne foi toutes les questions liées à l’accession du Québec à la souveraineté et, en outre, de négocier et conclure un traité de partenariat afin de maintenir l’union économique et monétaire existante. Ils prennent cet engagement principalement envers le Canada, mais aussi envers tous les États de la communauté international que la Cour suprême considère comme des témoins et des parties au processus d’accession du Québec au statut de pays souverain.