Communication présentée lors du Colloque sur «Nationalité, citoyenneté et solidarité»

À paraître dans les Actes du Colloque en 1999

Si l’emploi du terme partenariat s’intensifie dans les relations tant nationales qu’internationales et si les partenariats se multiplient dans l’ordre politique mondial, il demeure que la vocation des nouveaux partenariats reste floue, surtout lorsqu’il s’agit de déterminer si ces vocations sont confédérale ou fédérale. Pourtant, la question se pose, n’est pas de l’ordre de la sémantique, puisqu’il interroge le concept le plus structurant de la société internationale, la souveraineté. Une souveraineté qu’une vocation confédérale ne remet pas en cause et à laquelle une vocation fédérale ne porte pas nécessairement pas atteinte, si l’on ne suppose pas, comme l’ont fait plusieurs théoriciens du fédéralisme, que le fédéralisme oblitère les souverainetés nationales.

La question se pose de façon particulièrement aiguë lorsqu’il s’agit de partenariats économiques et politiques, qu’il s’agisse de partenariats qui sont en chantier, comme celui de l’Union européenne ou de partenariats que l’on voudrait mettre en chantier, comme celui que proposent les souverainistes québécois à leurs partenaires canadiens. Ainsi, la souveraineté de l’État, son maintien, son étendue, son existence même ne devient-elle pas un enjeu majeur dans le cadre du processus d’approfondissement d’un partenariat économique et politique, ou de la création d’un tel partenariat, d’un enjeu sur lequel la vocation recherchée du partenariat, qu’elle soit confédérale ou fédérale, devient déterminante.

Je me propose dès lors d’élucider la vocation fédérale et confédérale des partenariats économiques et politiques. Je serais tenté d’agir en comparatiste ici, et de proposer d’esquisser une réponse sur la vocation de l’Union européenne, d’autant plus que c’est dans le cadre de l’élaboration du Traité sur l’Union européenne qu’un débat sur la vocation fédérale de l’Union européenne avait eu lieu puisqu’une référence à une telle vocation avait été faite dans le texte soumis par la présidence du Conseil aux participants au Conseil européen de Maastricht en décembre 1991. J’ai pris connaissance du Traité d’Amsterdam qui semble conforter la vocation confédérale de l’Union, qu’un élargissement pourrait consolider, sans empêcher nécessairement un approfondissement qui placerait l’Union, ou certains de ses membres, sur une trajectoire fédérale. Mais, le professeur Jouve n’a-t-il pas élucidé une telle vocation, en nous parlant du destin de l’Europe, d’un destin sui generis qui n’est pas étranger aux idées fédérales et confédérales qu’il a mises en lumière dans sa contribution.

Je ferai dès lors porter l’essentiel de mon propos d’aujourd’hui sur les projets de partenariats économiques et politiques qui ont ou auront leurs origines chez les souverainistes québécois, en m’interrogeant sur la vocation de l’offre de partenariat économique et politique qui a été formulée en 1995 par la coalition souverainiste, mais en imaginant les vocations nouvelles qui pourraient emprunter un nouveau projet de partenariat élaboré par une coalition renouvelée de souverainistes.

S’il y aurait intérêt à s’interroger sur la vocation du projet de souveraineté-association, esquissé par René Lévesque dans Option-Québec et développée dans La nouvelle entente Québec-Canada, je me limiterai à parler de la vocation du projet de partenariat économique et politique décrit dans l’Entente du 12 juin entre le Parti Québécois, le Bloc Québécois et l’Action démocratique du Québec et inséré en annexe du Projet de loi no 1 sur l’avenir du Québec

À la lecture de ce projet, il ne fait nul doute que les promoteurs envisageaient un partenariat à vocation confédérale. Cette vocation est d’abord mise en lumière par le fait que le Québec allait accéder, en toutes hypothèses, à la souveraineté et devenir, au sens du droit international, un État souverain pouvant exercer, comme l’affirmait le préambule du projet de loi, la compétence des compétences. La vocation confédérale était en outre confirmée par le processus de décision au sein du Partenariat puisque les décisions de l’institution possédant un pouvoir décisionnel, le Conseil du partenariat, devaient être unanimes, chacun des États membres détenant un droit de veto. En dépit des poids distincts du Québec et du Canada au plan économique et démographique, il n’était ainsi nulle part question dans le projet de Partenariat de votes à majorité qualifiée ou de votes pondérés. Ce pouvoir de décision était d’ailleurs essentiellement confiné aux aspects économiques du partenariat (union douanière, libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, politique monétaire et mobilité de la main-d’œuvre), bien que l’on doive noter que le traité aurait dû voir à ce que le Partenariat ait la capacité d’agir dans le domaine de la citoyenneté.

Cette vocation confédérale était également révélée par les dispositions relatives à l’Assemblée parlementaire, qualifiée d’institution commune de nature politique dans l’entente, dont les pouvoirs se limitaient à faire des recommandations au Conseil du Partenariat et qui ne détenait donc aucune autorité législative ou décisionnelle. Ce choix pourrait expliquer que l’on ait accepté de faire exception à la règle de la parité dans la composition de cette assemblée, le Québec ne devant y détenir que 25% des sièges. La nature confédérale du projet de 1995 était en outre évidente à la lumière de l’énumération des 11 domaines d’intérêt commun sur lesquels les États membres du Partenariat pourraient s’entendre, en fonction de la dynamique des institutions communes et du rythme de leurs aspirations, qu’il s’agisse du commerce intérieur, de la représentation internationale ou des postes pour ne prendre que quelques exemples. Cette invitation à la coopération entre les États membres, qui ne supposaient aucune capacité immédiate d’agir du Partenariat et de ses institutions, donnait une indication claire de la volonté de l’offrant de limiter le champ des compétences des institutions communes et de ne pas conférer de compétences ni exclusives, ni concurrentes au Partenariat dans ces domaines.

Lorsque l’on examine le projet de partenariat, on se rend fort bien compte que des précautions nombreuses avaient été prises pour ne pas donner une vocation fédérale au projet de partenariat, de ne pas trop parler non plus du cadre confédéral qu’il supposait. Fruit d’un compromis entre le Parti Québécois et l’Action démocratique, où le Bloc Québécois aura joué le rôle d’«honest broker», ce projet est aujourd’hui intégré, avec des aménagements mineurs, au sein du programme du Parti Québécois. Mais l’architecture, sans doute la vocation aussi, de ce projet mérite d’être repensé. L’offre de partenariat, comme l’écrivait il y a quelque temps mon collègue Michel Seymour, pourrait être bonifiée, et les souverainistes du Québec ont intérêt à poursuivre leur réflexion sur la nature des rapports qu’ils souhaitent entretenir avec le reste du Canada au lendemain de la souveraineté.

Cette réflexion pourrait sans doute aboutir à la conclusion qu’une intégration politique minimale est nécessaire pour maintenir l’union économique et qu’une telle intégration ne dfoit donner lieu qu’à un « limited free trade agreement plus an incremental set of flexible ad hoc agreements». Mais elle pourrait aussi être alimentée, selon moi, par une réflexion visant à repenser le partenariat dans ses dimensions économique et politique, mais en regard des vocations confédérale et fédérale qu’il pourrait revêtir.

II- La vocation confédérale et fédérale d’un projet d’Union canadienne

L’avenir du Québec passe toujours, selon moi, par la souveraineté, une souveraineté que l’Assemblée nationale pourra proclamer après une consultation populaire gagnante et sans égard à la volonté du Canada de construire ou non un nouveau partenariat entre États souverains avec le Québec. Mais la souveraineté moderne, celle que l’on veut pour le Québec, demeure tout à fait compatible avec une ambitieuse proposition de partenariat qui pourrait viser à instituer, comme le souhaitait René Lévesque dès 1967, une Union canadienne, un terme qu’a repris récemment Bernard Landry, et que je n’hésite d’utiliser quant à moi dans un projet de Traité instituant une Union canadienne que j’ai rédigé il y a plus de deux ans maintenant.

L’ambition partenariale du Québec ne doit aucunement oblitérer en aucun cas la souveraineté nouvellement acquise du Québec, et celle que le Canada maintiendrait. Cette souveraineté devrait se traduire en termes clairs par l’attribution de compétences exclusives du Québec et de la Fédération canadienne dans les domaines d’importance fondamentale pour l’un et l’autre des pays, qu’il s’agisse d’éducation, de santé et de services sociaux, de culture et de communications, de langue, de nationalité ainsi que de relations et de représentation extérieures dans ces matières de compétences exclusives. L’exercice de ces compétences se ferait par les institutions parlementaires et gouvernementales des deux États souverains et ne feraient l’objet d’aucune intervention de l’Union et de ses institutions communes. L’on doit également envisager que des entités autochtones puissent exercer au sein de ces deux États souverains des compétences exclusives ou concurrentes découlant de l’autonomie gouvernementale qui serait enchâssée dans des pactes avec les nations et peuples autochtones et, enchâssées dans les constitutions des deux États.

Mais cette même ambition partenariale pourrait aussi de traduire par des mises en commun qui traduirait la vocation confédérale de l’Union canadienne dans certains domaines et la vocation fédérale de celle-ci pour l’exercice de certaines autres compétences. Ainsi, le partenariat à vocation confédérale se traduirait par l’exercice de compétences en commun par les États membres, par l’intermédiaire d’une institution intergouvernementale, tel un Conseil ministériel, paritaire (avec droit de veto) dans le domaine de la défense et de la sécurité du territoire et de la citoyenneté de l’Union. Le domaine de la langue et les droits des minorités nationales et des nations autochtones pourrait également s’avérer le troisième pilier de cette Union confédérale, et supposerait la participation de représentants des minorités nationales du Québec et du Canada , de même que celle des nations autochtones aux discussions du Conseil ministériel lorsque celui-ci de ces matières.

Les mises en commun, dont certains considéreront le plus attentatoires à la souveraineté du Québec, mais aussi de la Fédération canadienne, seront celles ayant trait à l’exercice des compétences dans les domaines économique, financier et monétaire, où une vocation fédérale de l’Union pourrait être envisagée. Ainsi, pour assurer le fonctionnement de l’union économique et monétaire, pour gérer le système bancaire et financier, la dette et assumer les relations et la représentation extérieures dans ces domaines, des compétences pourraient être dévolues à l’Union et exercées par les institutions parlementaires, intergouvernementales et bancaires de l’Union, dont la composition serait diversifiée. Ainsi, une Conférence parlementaire pourrait compter en son sein des élus directs au indirects, le Conseil ministériel être composé non plus seulement de ministres des deux États membres de l’Union, mais également de régions de la Fédération canadienne elle-même, et l’Autorité monétaire pouvant compter sur des gouverneurs représentatifs de l’ensemble des régions de l’union monétaire. L’exercice des compétences au sein de ces institutions reposerait sur des modalités de vote, qui feraient tantôt appel au vote à majorité qualifiée, tantôt au vote pondéré,eefe tantôt à la possibilité de l’État d’invoquer un intérêt national vital, ce qui préviendrait l’isolement automatique du Québec, de la Fédération canadienne ou d’une région de cette Fédération.

Ainsi, sont esquissées, à grands traits de plume, quelques éléments d’une réflexion, que je poursuis depuis plusieurs années, qui sera présenté dans une version plus définitive dans un ouvrage que je compte publier dans un avenir rapproché, et qui se voudra une invitation à réfléchir de la part des souverainistes à qui il appartient de constamment revoir, réactualiser leur projet de souveraineté et de partenariat.

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Et il y a encore, toujours, l’urgence de réfléchir, pour reprendre le titre d’un livre d’un européaniste québécois de réputation mondiale. Il y a urgence de réfléchir, sur notre projet de souveraineté, sur une souveraineté qui est loin d’être dépassée pour citer aussi le titre d’un ouvrage de notre présidente de séance. Il y a urgence de réfléchir sur le partenariat, d’innover, de larguer les idées reçues, de ne plus avoir peur des mots, et de leur donner le sens qu’ils méritent, de leur donner les contenus qui conviennent à nos projets, à nos ambitions. Mais, il y a aussi urgence de réfléchir sur une souveraineté et un partenariat qu’il faut accompagner d’un projet de société, puisque la souveraineté et le partenariat doivent s’avérer des instrument non seulement pour changer le statut politique du Québec et le délivrer de l’impasse canadienne, mais pour faire un pays et une union meilleurs.